El Amargo Sinsabor del Azúcar

Una Revisión Desde la Economía Industrial al Cartel Azucarero en Colombia

Autor: Daniel Acevedo Dumar

Resumén

Este documento aborda el caso del Cartel del Azúcar en Colombia, que operó entre 2000 y 2014, explorando sus implicaciones desde la perspectiva de la Economía Industrial. Se destaca cómo el cartel, compuesto por doce ingenios azucareros, manipuló el mercado al evitar la importación de azúcar para mantener altos precios. La investigación analiza conceptos teóricos como cartelización, colusión, barreras a la entrada, disuasión, amenaza creíble, información asimétrica y discriminación de precios en el contexto del cartel.

Se revela que la Asociación de Cultivadores de Caña de Azúcar de Colombia (ASOCAÑA) desempeñó un papel crucial, gestionando el Fondo de Estabilización de Precios del Azúcar (FEPA) para facilitar la colusión entre los ingenios azucareros. La estrategia del cartel involucró amenazas para disuadir a las importaciones y discriminación de precios, afectando que usan al azucar como insumo, las que presentaron denuncias.

La Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) desempeñó un papel clave al recibir denuncias y realizar una investigación exhaustiva que resultó en sanciones. Sin embargo, las multas impuestas a los ingenios y gremios parecen insuficientes, representando un pequeño porcentaje de los beneficios obtenidos por la cartelización.

Se concluye resaltando la necesidad de fortalecer las capacidades institucionales para prevenir y detectar conductas anticompetitivas. Además, se destaca la importancia de fomentar una cultura de legalidad y ética empresarial para salvaguardar la libre competencia y el bienestar social.

Preámbulo

Cuando se piensa en el azúcar, quizá se piensa primero que todo en felicidad, satisfacción o incluso placer; luego, se podría pensar en cómo esta se encuentra presente casi en la totalidad de los alimentos que consumimos y preparamos; pero en últimas, no se pensaría que el azúcar, que ha permeado la gran parte de alimentos procesados que vemos en los supermercados y que acompaña de cerca la vida de los colombianos, se vería involucrada en un amargo episodio de avaricia y maquinaciones empresariales que arrebatarían durante años nuestro bienestar.

En este trabajo se revisará de manera exhaustiva, desde los preceptos de la Economía Industrial, al cartel azucarero que hubo una vez en Colombia. Se analizará cómo se formó y operó el cartel azucarero, qué estrategias utilizó para sostenerse en el tiempo, qué impactos tuvo sobre el mercado y la sociedad, y qué medidas se tomaron para sancionarlo y desmantelarlo. Se utilizarán herramientas teóricas y empíricas de la Economía Industrial, así como fuentes documentales de la SIC. Se espera que este trabajo contribuya a una mayor comprensión del fenómeno de los carteles en Colombia y a una mayor conciencia sobre los efectos negativos que tiene sobre el desarrollo económico y social del país.

Introducción

El Cartel del Azúcar operó entre el 2000 y 2014, y para entender quienes formaban parte hay que definir a los “ingenios” en el contexto azucarero. Un ingenio, hace referencia a toda finca que tenga la infraestructura necesaria para procesar la caña de azúcar, y por ende, elaborar azúcar. Dicho esto, los participantes en este cartel fueron: Asociación de Cultivadores de Caña de Azúcar de Colombia (ASOCAÑA), Ingenio Riopaila Castilla S.A., Ingenio del Cauca S.A., Manuelita S.A., Ingenio Providencia S.A., Mayagüez S.A., Ingenio la Cabaña S.A., Ingenio Pichichí S.A., Ingenio Risaralda S.A., Carlos Sarmiento L. & Cía. Ingenio San Carlos S.A., Ingenio Carmelita S.A., Central Tumaco S.A., CIAMSA y DICSA.

A grandes rasgos, el cartel impedía la importación de azúcar al país, evitando así que la oferta del producto aumentara y, por ende, su precio bajara. Así las cosas, el cartel logró mantener un precio elevado del azúcar y mantuvo las cuotas de mercado de cada ingenio relativamente constantes a lo largo de los años (ver tabla 1). Por supuesto, a causa de este precio elevado y teniendo en cuenta que el azúcar es un insumo para la producción de muchos otros bienes de consumo por parte de otras empresas, se interpusieron denuncias ante la SIC y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, generando así la investigación y subsiguiente disolución del cartel.

Identificación de temas teóricos

En este caso del azúcar, con respecto a la teoría de la Economía Industrial, podemos identificar la presencia de varios conceptos. Estos son: cartelización, colusión, barreras a la entrada, disuasión, amenaza creíble, información asimetrica y discriminación de precios.

Describiendo brevemente cada concepto, tenemos que, la cartelización es el acuerdo entre empresas del mismo sector productivo para fijar precios, cantidades o condiciones dentro del mercado de modo que se incrementen los beneficios, a costa del bienestar de los consumidores, dado por precios por encima del de competencia. Colusión es todo acto hecho con fines anticompetitivos, muchas veces difíciles de detectar, que consiste en coordinar acciones o estrategias sin un pacto explícito que pueden llevar a la cartelización. Barreras a la entrada son obstáculos que impiden o dificultan el ingreso de nuevas empresas a un mercado, a causa de costos o procesos burocráticos, lo que reduce la competencia y favorece a las empresas establecidas. Disuasión es la acción de una empresa dominante para impedir o desalentar el ingreso o la expansión de competidores potenciales, mediante prácticas como precios predatorios, publicidad excesiva o amenaza creíble. Amenaza creíble es una acción o señal que demuestra la capacidad y la voluntad de una empresa para cumplir con una estrategia disuasoria, incluso si implica un costo o una pérdida para la empresa que la hace. Información asimétrica es la situación en la que una de las partes de una transacción tiene más o mejor información que la otra, lo que le da una ventaja y puede generar problemas como selección adversa o riesgo moral. Discriminación de precios es la práctica de cobrar precios diferentes a distintos consumidores por el mismo producto o servicio, según su disposición a pagar, su elasticidad de demanda o sus características personales.

Aplicación práctiva dentro del cártel del azucar

Con el propósito de explicar cómo existió el cartel y como se dió la colusión, evaluaremos la composición gremial del sector, así como los mecanismos que fueron corrompidos para facilitar esta situación. De este modo, tenemos que la anteriormente mencionada ASOCAÑA según la SIC (2015), es una entidad que agrupa a los 12 ingenios azucareros investigados y unos cuantos cultivadores de caña, representando sus intereses ante entidades gubernamentales e internacionales. Esto no solo facilita la comunicación entre los ingenios, sino que además a ASOCAÑA se le encomendó la administración del Fondo de Estabilización de Precios del Azúcar (FEPA), el cual se encarga de “procurar un ingreso remunerativo, regular la producción nacional e incrementar las exportaciones” (FEPA, s.f.). Este fondo, menciona la SIC (2015) permitiría la colusión de los ingenios a través de compartir información privilegiada y estrategias a seguir, mutando de la herramienta que se supone que debía ser y convirtiéndose en el ente asignador de cuotas de mercado para el azúcar en Colombia.

Tabla 1.

INGENIO 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
RIOPAILA 9,6% 9,9% 10,7% 20,6% 19,8% 20,1% 19,7% 20,7%
INCAUCA 18,3% 17,4% 13,5% 13,2% 15,2% 15,4% 16,5% 15,7%
MANUELITA 13,3% 14,2% 13,6% 12,1% 14,1% 12,5% 13,1% 12,7%
PROVIDENCIA 12,3% 11,9% 10,5% 9,9% 12,1% 12,4% 13,3% 12,6%
MAYAGUEZ 7,1% 7,8% 8,9% 7,4% 7,8% 8,2% 8,3% 8,8%
PICHICHI 6,1% 5,8% 5,7% 5,4% 5,2% 6,3% 5,5% 6,5%
LA CABAÑA 7,0% 6,3% 5,5% 5,4% 5,8% 6,0% 5,0% 5,1%
SANCARLOS 4,3% 3,6% 4,0% 4,4% 4,6% 4,5% 4,1% 4,6%
RISARALDA 7,1% 7,5% 6,7% 6,6% 6,6% 5,2% 5,3% 4,4%
CARMELITA 2,7% 2,5% 2,2% 4,3% 3,6% 4,0% 4,2% 3,6%
TUMACO 2,2% 2,0% 1,9% 2,4% 2,2% 1,1% 1,1% 2,0%
MARIA LUISA 1,7% 1,8% 1,6% 1,1% 1,9% 1,3% 2,0% 1,6%
LA LUCERNA 0,4% 0,4% 0,5% 0,6% 0,8% 0,8% 1,0% 1,0%
AGROINDUSTRIAS 0,0% 0,0% 0,0% 0,6% 0,4% 2,2% 0,9% 0,8%
CARARE 0,7% 0,9% 0,8% 0,8% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%
CASTILLA 7,1% 7,6% 9,1% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

Fuente: Elaboración SIC con base en información contenida en el Expediente. *Tomado de “Resolución Número 80847 de 2015” del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; Superintendencia de Industria y Comercio

De la tabla, tenemos que en periodo 2005 a 2012, los ingenios involucrados en el cartel mantuvieron una cuota de mercado conjunta de promedio arriba del 98%, casi la totalidad del mercado. De esta forma, evidenciamos la facilidad que tuvieron los ingenios para hacer uso de su poder de mercado en las siguientes estrategias a mencionar.

Al respecto de las barreras a la entrada, se tiene que ASOCAÑA autorizaba a las importaciones de azúcar, donde tenemos el caso del cual nos habla la SIC (2015), en el que un ingenio de Costa Rica rechazó la solicitud de importación de la Compañía Nacional de Chocolates S.A. tanto que no tenía autorización. Para entender el porqué se respetaban las autorizaciones de ASOCAÑA debemos entender los siguientes dos mecanismos que este gremio empleaba para disuadir a la competencia internacional.

En cuanto a disuasión y amenaza creíble, la SIC (2015), explica cómo el cartel amenazaba con exportar azúcar a los países que se atrevieran a exportarla a su vez hacia Colombia, de esta forma amenazando con bajar el precio de la misma en sus países, disminuyendo su cuota de mercado y sus beneficios. Este método resultó terriblemente efectivo y se entiende porqué si recordamos que el cartel tenía el 98% de la participación en el mercado colombiano y una producción que de acuerdo con SICEX (2019) es la número 13 de 89 productores a nivel mundial, produciendo 2.335.419 toneladas en el país en 2018 cuando la demanda interna era de 1.672.495 toneladas. Usando esas proporciones y asumiendo que se mantuvieron con los años, vemos como el cartel contaba con un “exceso” de alrededor del 29% de su producción dispuesta a la exportación, haciendo su amenaza totalmente creíble.

Por último, podemos ver el uso de información asimétrica y discriminación de precios, en el caso de venta de azucar a Coca-Cola, donde según la SIC (2015), se hacía uso del FEPA para compartirse información de las compras de los consumidores y por extensión, sus demandas, para de este modo incrementar el precio al momento de hacer la compra. Fue por esta estrategia particular, que Coca-Cola interpuso sus denuncias.

Papel de la SIC

Como se mencionó anteriormente, el azúcar es un insumo productivo para una gran cantidad de empresas en el país; de este modo, no es sorpresa ver que algunas de estas harían denuncias ante la autoridad encargada. Así las cosas, la SIC (2015) habla de cómo recibió denuncias por parte de las siguientes empresas afectadas: Asociación de Agroindustriales del Bocadillo Veleño, Comestibles San Antonio LTDA., Coca-Cola FEMSA S.A., Bavaria S.A., Coca-Cola Industria Nacional de Gaseosas S.A., Aje Colombia S.A., Nestlé de Colombia S.A., Bimbo de Colombia S.A., Compañía Nacional de Chocolates S.A., Compañia de Galletas Noel S.A.S., Meals de Colombia S.A. y Casa Luker S.A.

Cumpliendo con su papel, la SIC logró realizar una investigación de la cual obtuvo correos electrónicos, mensajes y documentos, entre los cuales se evidenciaba la colusión entre los directivos de los distintos ingenios y gremios con el objetivo principal de obstruir la importación del azúcar al país. Con todas las pruebas la SIC impuso multas a las personas jurídicas y naturales involucradas en el cartel de la siguiente manera

Tabla 2: PERSONAS JURÍDICAS

# SANCIONADO MONTO DE LA SANCIÓN
1 ASOCIACIÓN DE CULTIVADORES DE CAÑA DE AZÚCAR DE COLOMBIA -ASOCAÑA - $ 30,445,537,500.00
2 C.I. DE AZÚCARES Y MILES S.A. -CIAMSA- $ 38,470,210,000.00
3 DESARROLLOS INDUSTRIALES Y COMERCIALES S.A. EN LIQUIDACIÓN -DICSA- $ 900,156,250.00
4 INGENIO RIOPAILA CASTILLA S.A. $ 40,157,825,050.00
5 INGENIO DEL CAUCA S.A. $ 49,059,520,300.00
6 MANUELITA S.A. $ 32,854,762,150.00
7 INGENIO PROVIDENCIA S.A. $ 35,399,300,300.00
8 MAYAGÜEZ S.A. $ 28,732,855,200.00
9 INGENIO LA CABAÑA S.A. $ 18,419,389,100.00
10 INGENIO PICHICHI S.A. $ 13,399,902,600.00
11 INGENIO RISARALDA S.A. $ 16,667,376,300.00
12 CARLOS SARMIENTO L. & CIA INGENIO SANCARLOS S.A. $ 5,361,636,350.00
13 INGENIO CARMELITA S.A. $ 7,492,501,800.00
14 CENTRAL TUMACO S.A. EN LIQUIDACIÓN $ 1,794,514,750.00
15 INGENIO MARIA LUISA S.A. $ 2,223,651,850.00

Tabla 3: PERSONAS NATURALES

# SANCIONADO MONTO DE LA SANCIÓN
1 LUIS FERNANDO LONDOÑO CAPURRO $ 61,857,600.00
2 CLEMENTE CARLOS MIRA VELÁSQUEZ $ 91,497,700.00
3 HAROLD ANTONIO CERÓN RODRÍGUEZ $ 120,493,450.00
4 JUAN JOSÉ LULLE SUÁREZ $ 275,781,800.00
5 ADOLFO LEÓN VÉLEZ VÉLEZ $ 409,162,250.00
6 RODRIGO BELALCÁZAR HERNÁNDEZ $ 60,568,900.00
7 GONZALO ORTIZ ARISTIZÁBAL $ 675,027,300.00
8 MAURICIO IRAGORRI RIZO $ 492,927,750.00
9 JUAN CRISTÓBAL ROMERO RENJIFO $ 51,548,000.00
10 ANDRÉS REBOLLEDO COBO $ 98,585,550.00
11 CÉSAR AUGUSTO ARANGO ISAZA $ 998,098,150.00
12 CARLOS ALBERTO MARTÍNEZ CRUZ $ 210,058,100.00
13 JAIME VARGAS LÓPEZ $ 206,836,350.00
14 SANTIAGO SALCEDO BORRERO $ 1,089,595,850.00
TOTAL VALOR - SANCIONES IMPUESTAS:
Personas jurídicas y personas naturales		 $ 324,441,178,950.00

Fuente: *Tablas tomadas de la SIC en Superindustria ratifica sanciones a empresas y directivos del sector azucarero por cartelización empresarial | Superintendencia de Industria y Comercio (sic.gov.co)

Evaluación de las sanciones

Empezando con lo determinado en la resolución N°80847 que ya se ha referenciado, la SIC

(2015 determinó):

…con el objetivo de corregir las irregularidades advertidas en el funcionamiento del FEPA, la Superindustria ordenó a su Comité Directivo y al Gobierno Nacional que procedan a revisar dicho instrumento de política pública en un término máximo de 6 meses y poner a disposición de la Superindustria las nuevas metodologías para garantizar que el FEPA se haya ajustado a los propósitos establecidos en la ley, todo en cumplimiento de la misión institucional que tiene la Superintendencia de actuar como guardiana de la libre competencia.

Del extracto anterior, podemos concluir en cuanto a la principal herramienta de coordinación del cartel, que aumentará su transparencia y control, buscando así evitar que el FEPA se convierta nuevamente en un instrumento para la colusión empresarial y que se ajuste a los principios de la libre competencia económica.

En cuanto a las sanciones a los ingenios y gremios, tenemos que ninguna sobrepasa el 7% de los ingresos operacionales del año 2014, pues la SIC toma de referencia el año inmediatamente anterior al de la imposición de las sanciones. Esta cantidad es irrisoria, pues “…entenderemos que entre 2000 y 2014 el sector pudo apropiar $11 billones extras en sus ventas internas, gracias a su obstrucción de la competencia.” (Kalmanovitz, S. 2015) y vemos como el total de las sanciones a personas jurídicas es de alrededor de 324 mil millones de pesos, lo que es apenas el 2,95% de los ingresos extras percibidos por la cartelización. Por ende, estas multas fallan en ser efectivas, pues el costo de la sanción es muy inferior al beneficio de la conducta anticompetitiva, lo que reduce el incentivo para abandonarla o evitarla.

En conclusión a lo dispuesto por la SIC, podemos ver como la prevención de este tipo de situaciones en el sector azucarero recae casi en su totalidad en la garantía de que los mecanismos institucionales y gremiales no volverán a tener las herramientas para incurrir en este comportamiento en el futuro; en este sentido, se hace casi nulo esfuerzo en disuadir a los ingenios de querer participar en este tipo de comportamientos en el futuro, viendo cómo es sumamente rentable incluso después de incorporar las multas en la ecuación de beneficios.

Lecciones aprendidas

Para concluir esta revisión, se destaca la utilidad de este caso para explicarnos de manera empírica los comportamientos anticompetitivos que nos enseña la Economía Industrial, vemos cómo las empresas dominantes pueden abusar de su posición para excluir a sus rivales y distorsionar el mercado. También, observamos cómo la autoridad antitrust puede intervenir para restaurar las condiciones de competencia y proteger el bienestar de los consumidores.

Además, este caso nos muestra la facilidad con la que se pueden corromper las entidades si se ponen bajo el manejo de aquellos con todos los incentivos para poner sus beneficios por encima de cualquier norma. Vemos por otro lado, como los pequeños actores, si bien no son inocentes, se ven coaccionados para entrar en este tipo de comportamientos o salir del mercado y enfrentar el fracaso empresarial.

Otra lección que se puede extraer es la necesidad de fortalecer las capacidades institucionales y técnicas de las entidades encargadas de vigilar y sancionar las conductas anticompetitivas, como la SIC. De este modo, quizá se pueda llegar a un punto donde no se dependa de la llegada de denuncias para detectar el comportamiento anticompetitivo, sino que se detecte desde el momento en el que este empieza.

Finalmente, este caso también nos enseña la importancia de generar una cultura de la legalidad y la ética empresarial que prevenga y rechace este tipo de prácticas que atentan contra el bien común. El cartel del azúcar no solo violó la ley, sino que también traicionó la confianza de los consumidores y la responsabilidad social de las empresas. Es necesario que los empresarios, los ingenios, los gremios y la sociedad en general se comprometan con el respeto a las reglas del juego, con el desarrollo económico sostenible del país y a la sana competencia.

Bibliografía